A következő napokban részletekben közreadjuk Varga Imre beszélgetését Tamás Gáspár Miklóssal

A következő napokban részletekben közreadjuk Kengyel Ákos a Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszék Európai Tanulmányi és Oktatási Központja docensének írását

A több részből álló cikk majd egybefüggően is olvasható lesz az "Olvasnivaló" rovatunkban.

Az Európai Unió költségvetése politikai jelentősége ellenére igen szerény nagyságú, kiadásai a gyakorlatban az unió bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) körülbelül 1%-át teszik ki. Eközben a nemzeti költségvetések a tagországok GNI-jének 35-65%-át osztják újra. A közös költségvetés jövőbeli kiadási szerkezetében bekövetkező hangsúlyeltolódások alakulása számos olyan alapvető kérdés megvizsgálását igényli, amely az integráció sikeres fejlődése szempontjából hosszútávon meghatározó jelentőséggel bírhat. A költségvetés kiadásainak alakulása nagymértékben befolyásolhatja az unió versenyképességét, világgazdasági helyzetét és belső kohéziójának alakulását is. Ez a tanulmány a Bizottság és az Európai Parlament kapcsolódó dokumentumaiból származó információk alapján arra keresi a választ, hogy milyen megfontolások határozzák meg az EU költségvetésének alakulását a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozóan és milyen elmozdulások figyelhetők meg az új elnevezésű költségvetési fejezetek tartalmában.

A tanulmány elején rövid elemzésben bemutatásra kerülnek a következő költségvetési időszakról szóló vitákat befolyásoló körülmények. Ezt követően azt nézzük végig, hogy milyen érvekkel támasztja alá a Bizottság az új pénzügyi perspektívában javasolt kiadási szerkezetet és mennyiben tekinthető lényeges elmozdulásnak az egyes feladatokra előirányzott kiadások nagyságának és részarányának változása. A tanulmány további részében elemzésre kerülnek az egyes kiadási tételek tartalmi elemei és a javasolt kiadások nagyságának alakulása. A tanulmány minden egyes költségvetési fejezet kapcsán rövid értékelést ad a tervezett kiadások nagyságának szükségességéről, kívánatos szintjéről és a felmerülő dilemmákról. A tanulmányt a Magyarország számára fontos változtatások rendszerezett összegzése és a legfontosabb feladatok számbavétele zárja.

1. Az új költségvetés kiadásainak alakulását megalapozó helyzet jellemzői

Az integrációs folyamat mélyülésével és a taglétszám növekedésével párhuzamosan az EU költségvetése jelentős változásokon ment keresztül. Az eltelt évtizedek alatt a költségvetés nagysága és finanszírozása is jelentősen átalakult. 1988 óta középtávú költségvetési tervet (Pénzügyi Perspektíva, Financial Perspective) készít az EU, amely több évre szóló kiadási programot tartalmaz.

A költségvetés tervezése során a vita középpontjában jellemzően mindig a bevételek és kiadások maximális nagyságának meghatározása állt. Az 1988-as megállapodásban meghatározták a költségvetési bevételek, illetve kiadások bruttó nemzeti jövedelemhez viszonyított maximális arányát: az 1988-1992 közötti időszak végére a GNP 1,15%-áról 1,2%-ára emelkedett a költségvetés nagysága. Az 1993-1999 közötti időszakra szóló Pénzügyi Perspektíváról az 1992-es edinburgh-i csúcson született döntés. A kiadási plafon a GNP 1,24%-áról 1,27%-ára emelkedett, habár azt megelőzően és azóta is jellemzően mintegy 10%-kal a megengedett limit alatt maradt a tényleges kifizetések aránya a GNP-hez képest (sőt az elmúlt években már 20%-kal maradnak el a tényleges kifizetések a meghatározott plafontól). A 2000-től 2006-ig tartó, harmadik költségvetési időszakban véget ért a plafon fokozatos emelése: az 1999-es berlini csúcson született döntés alapján a kiadási plafon továbbra is a GNP 1,27%-a, illetve a GNI 1,24%-a maradt.

A Bizottság 2004. február 10-én tette közzé „Közös jövőnk építése, a kibővített Európai Unió előtt álló kihívások és költségvetési eszközök” címen megjelent tervét[3], amely az új költségvetésre vonatkozó bizottsági javaslatot tartalmazta. Ezt a javaslatot tovább értelmezi, és indokolja a szükséges kiadások jogosultságát a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek készült 2004. július 14-i második bizottsági közlemény[4], amely a 2007-2013 közötti időszakra szóló pénzügyi perspektíváról részletesebben kívánja alátámasztani a februári javaslatban szereplő elmozdulásokat. A 2004. februári bizottsági tervezet a 2007-2013 közötti időszakra is az 1,24%-os plafon fenntartását javasolta. Tehát a kibővülés és az unió előtt álló feladatok növekedése ellenére a Bizottság álláspontja értelmében továbbra is változatlan maradna a költségvetési plafon.

A Bizottság mindkét dokumentumban hangsúlyozza, hogy a közös költségvetés szűk korlátok között mozoghat, ezért az 1,24%-os plafont minél jobban indokolt lenne kihasználni, már csak az unió előtt álló feladatok növekedése és a kibővülések miatt is. A Bizottság arra is rámutat, hogy a kiadásokat érintő politikai döntések nagyrészt már korábban megszülettek: ilyen az agrárpolitikát érintő, 2013-ig szóló megállapodás; a lisszaboni stratégia értelmében a versenyképességet javító – mindenekelőtt az innovációt támogató – politika megerősítésének szükségessége; a biztonságot érintő fenyegetések és válsághelyzetek esetében történő uniós szintű fellépés megalapozása; és a világban vállalt szerepek hatékonyabb ellátásának igénye.

Már a jelenlegi, 2000-2006 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi perspektíváról született döntésekre is igaz, hogy ugyan mindegyik tagország kapott valamit, de igazi áttörésre nem került sor: hosszú távú reformok helyett a már kialakult támogatási rendszer kisebb változtatásaira került csak sor. Bár már a döntést megalapozó bizottsági anyag (az Agenda 2000) is sokszor használta a reform kifejezést, igazából a javaslatok a kialakult status quo megőrzésére irányultak.[5] A fő cél mindenekelőtt a túlzott nettó befizetői pozíciók mérséklését elősegítő javaslatok megfogalmazása volt. A helyzet valamelyest megváltozott a következő költségvetési időszakra vonatkozóan: a változtatások ugyan most is óvatosak, de a Bizottság vette a bátorságot és egy új szerkezetű költségvetéssel állt elő. Még ha az új fejezetek nagymértékben megfeleltethetők is a jelenlegi kiadási tételek mindegyikének, azért mindenképpen jelzésértékű a megfogalmazott prioritások sorrendje, elnevezése és néhány esetben az új tartalmi elemek megjelenése.

2004. február óta az unió intézményeiben elindult a pénzügyi perspektíva részletes vitája, lényegében a Prodi vezette Bizottság által készített anyag alapján. A Barroso-féle Bizottság gyakorlatilag nem állt elő alapjaiban új javaslatokkal, erre egyszerűen nem volt ideje, viszont a mandátumára szóló időszak prioritásait megfogalmazta és a költségvetés egyes fejezeteit érintő részletek kidolgozását folytatta. Az elindult egyeztetések és viták alapján (amelyek a tagországok között a Tanácsban és a 2004. őszén az Európai Parlamentben felállított ideiglenes bizottságban kialakultak) látni lehet, hogy a vitákra nagymértékben rányomja a bélyegét az általánosan kedvezőtlen gazdasági helyzet (mindenekelőtt a fő nettó befizető országok esetében): a lassú növekedés, a magas munkanélküliség, az államháztartási problémák hatásai. Ez a körülmény nagyon megmerevíti az álláspontokat. Ráadásul a nemzeti parlamenti választásokból következő politikai kényszerek (mindenekelőtt Nagy-Britannia és Németország esetében) is érintik a viták alakulását, az alacsonyfokú kompromisszumkészséget.

A bizottsági terv alapján tehát a kiadások plafonjában nem lenne változás, azonban a 7 éves időszak átlagában a GNI-nek csak 1,14%-át tennék ki a tényleges kifizetések, ami tehát ugyan 10 százalékponttal a plafon alatt lenne, de még így is magasabb szintet érne el, mint az elmúlt években kialakult 1% körüli kiadási szint. Sajnos, a belátható jövőben egyáltalán nem tűnik reálisnak a plafon felemelése, sőt éppen ennek ellenkezője jelent komoly fenyegetést a bizottsági javaslattal szemben. A közös költségvetés fő finanszírozói (a hat nagy nettó befizető ország: Németország, Nagy-Britannia, Franciaország, Hollandia, Svédország, Ausztria) már 2003. decemberében levélben fejtették ki közös álláspontjukat, melyben leszögezték, hogy a kiadásokat a GNI 1%-ában kívánják maximalizálni. Franciaország kivételével a többi 5 ország továbbra is egyértelműen kitart ezen álláspontja mellett a 2005. május eleji helyzet alapján.

Bár nem egyértelmű, hogy a hivatalos felső határról, vagy a tényleges kifizetésekről van szó – inkább ez utóbbiról –, akkor is egyértelmű, hogy az unió előtt álló újabb feladatok és a kibővülések következményei miatt is rendkívül kedvezőtlen lenne a kiadások szintjét még alacsonyabban megállapítani. Igazi ellensúly egyelőre markánsan nem jelent meg az eddigi vitákban, a többi tagország általában csak a bizottsági javaslatban szereplő arányt képviselő költségvetés mellett elhangzó álláspontokat fejt ki. Bár az új tagok és a régi fő kedvezményezettek érdekei egyértelműen egybeesnek abban, hogy nem szabad a kiadások szintjét csökkenteni, mégsem született határozott egységes álláspont. A formálódó ellensúly csak 2005. április végétől a luxemburgi elnökség kiadáscsökkentő javaslatai hatására kezd kialakulni. Főleg az új tagok tartják elfogadhatatlannak a kiadások csökkentését, mert ráadásul az elnökség tervei szerint eközben a régi haszonélvezők kedvezőbb átmeneti támogatásokat kapnának (kedvezőbb phasing out a kohéziós politikánál). A végső kompromisszum sajnos valószínű, hogy a nettó befizetők és a Bizottság álláspontja között születhet meg. Már az Európai Parlament jelentéstervezete is a kompromisszumnak szánt 1,09%-os átlagos kifizetési szintet javasolja a bizottsági 1,14% helyett.[6]

Meglepő, hogy fel sem merül az, hogy a bizottsági javaslatban szereplő kiadási szintet meghaladó költségvetés kialakítása mellett érveljenek. Nem ismertek olyan számítások, amelyek a Bizottság felkérésére készített 1977-es MacDougall-jelentéshez[7] hasonlóan azt vizsgálnák, hogy milyen szintű jövedelem-újraelosztásra lenne szükség egy integráltabb unió eléréséhez. Ilyen számításokat pedig már csak azért is indokolt lett volna elkészíteni, mert gazdasági fejlettség és életkörülmények szempontjából is a kibővülés hatására sokkal heterogénabb lett az unió (és 2007-től ez csak tovább fokozódik). Ebben a helyzetben indokolt lett volna egy sokkal magasabb szintű újraelosztást végző költségvetésről komolyan elgondolkodni, természetesen megfelelő prioritások kialakításával. Úgy látszik a tagországok beletörődnek a nagy nettó befizetők ellenállásába és ezért csak a bizottsági által javasolt szinten tartás mellett törnek lándzsát, ahelyett, hogy magasabb költségvetési plafon mellett érvelnének.

Az Európai Parlament „A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága” összefoglaló jelentéstervezete[8] is azt állapítja meg, hogy ambiciózusabb előterjesztést kellett volna készítenie a Bizottságnak, és rámutat arra a tényre, hogy miközben az EU költségvetése 1996 és 2002 között alig több mint 8%-kal nőtt, a nemzeti költségvetések növekedése átlagosan 23%-os volt.

A végső döntés mindenképpen a Tanácsban fog megszületni minden esetben, ezért lényeges az egyes tagállami pozíciók ismerete is. Mindemellett azt is figyelembe kell venni, hogy az idő szorítása miatt akár gyors kompromisszumra is sor kerülhet (2005. júniusára). Ugyanis érzékelhető az a megközelítés, hogy a tagországok a luxemburgi elnökség alatt szeretnének megegyezésre jutni, mert a 2005. második félévi brit elnökség a megállapodás szempontjából sokkal problematikusabbnak tűnik (mindenekelőtt az 1%-os plafon és a brit visszatérítés képviselete miatt). A luxemburgi soros elnökség eltökéltségét az is bizonyítja, hogy 2005. április végén kompromisszumos javaslatokkal állt elő a Tanácsban[9], amely elindíthatja a nettó befizetők és a nettó haszonélvezők álláspontjainak közeledését, bár az első reakciók alapján akár újabb konfliktusok és elhúzódó viták is kialakulhatnak; de az is lehetséges, hogy az idő szorításában győz a megegyezési kényszer.

2. Az új költségvetési fejezetek és a bekövetkező hangsúlyeltolódások

A Bizottság javaslata változtatásokat hoz a jelenlegi költségvetési struktúrában: már nem a közös agrárpolitika jelenti az első kiadási tételt, hanem a versenyképesség javítása érdekében történő beavatkozások. Már maga ez a változtatás jelzésértékű. A Bizottság által kidolgozott új struktúrával valamennyi érintett egyetért, sem a tagországok, sem az Európai Parlament részéről nem vetődött fel komoly ellenkezés a javasolt kiadási szerkezettel szemben. A változtatási javaslatok csakis az egyes fejezetek tartalmi elemeinek pontosítására és az egyes politikákra fordítandó összegek nagyságára irányulnak. Az új kiadási szerkezetet alapvetően pozitív változásnak kell értékelni, hiszen a kialakított fejezetek címei és sorrendjük jelzésértékűek. A Bizottság láthatóan kifejezésre kívánta juttatni, hogy a jövőben milyen irányokban, milyen célok érdekében szükséges a közös költségvetésen keresztül forrásokat biztosítani az unió stratégiai céljainak eléréséhez.

A Bizottság hangsúlyozza, hogy javaslatainak nem célja a pénzügyi erőforrások uniós szintre történő indokolatlan átterelése, a 2004. júliusi második közleményében kiemeli, hogy az uniós szintű beavatkozás ott szükséges, ahol ez biztosít nagyobb hatékonyságot. A Bizottság meggyőződése szerint az új költségvetésre tett javaslatainál a kiadások természetét és nagyságát az elérni kívánt célokkal arányosan határozta meg. A közlemény szerint minden esetben a fő cél az eredményesség, a hatékonyság és a szinergia erősítése.

	2006*	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2007-13
1. Fenntartható növekedés	46,621	58,735	61,875	64,895	67,350	69,795	72,865	75,950	471,465
1a. Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért	8,791	12,105	14,390	16,680	18,965	21,250	23,540	25,825	132,755
1b. Kohézió a növekedésért és foglalkoztatásért	37,830	46,630	47,485	48,215	48,385	48,545	49,325	50,125	338,710
2. Természeti erőforrásokkal való gazdálkodás	56,015	57,180	57,900	57,115	57,980	57,850	57,825	57,805	404,655
Mezőgazdaság	43,735	43,500	43,673	43,354	43,034	42,714	42,506	42,293	301,074
3. Állampolgárság, szabadság, biztonság és igazságosság	2,342	2,570	2,935	3,235	3,530	3,835	4,145	4,445	24,695
4. Az EU mint globális partner	11,232	11,280	12,115	12,885	13,720	14,495	15,115	15,740	95,350
5. Adminisztráció	3,436	3,675	3,815	3,950	4,090	4,225	4,365	4,500	28,620
Kompenzáció	1,041
Összes kötelezettségválla-lási előirányzat	120,688	133,560	138,700	143,140	146,670	150,200	154,315	158,450	1,025,035
Összes kifizetési előirányzat	114,740	124,600	136,500	127,700	126,000	132,400	138,400	143,100	928,700
Kifizetési előirány-zat a GNI %-ában	1.09%	1.15%	1.23%	1.12%	1.08%	1.11%	1.14%	1.15%	1.14%
Mozgástér (margin available)	0.15%	0.09%	0.01%	0.12%	0.16%	0.13%	0.10%	0.09%	0.10%
Saját források felső határa a GNI %-ában	1.24%	1.24%	1.24%	1.24%	1.24%	1.24%	1.24%	1.24%	1.24%

Forrás: European Commission: Proposal for renewal of the interinstitutional agreement on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure. COM(2004) 498 final 14/7/2004. Brüsszel

A Bizottság amellett érvel, hogy az unió előtt álló kihívások finanszírozásához elegendő a jelenleg érvényben lévő 1,24%-os GNI-arányos plafon által megszabott mozgástér. Ez mindenképpen azt jelenti, hogy még az eredeti bizottsági javaslat megvalósulása esetén is a kiadások aránya továbbra is rendkívül alacsony maradna. Így például annak ellenére, hogy a 2007-től már 27 tagúra kibővülő Európai Unióban a 15-ökhöz képest duplájára nőnek a jövedelemkülönbségek, a 2007-től induló költségvetési időszakban mégsem emelkednek ezzel arányosan a regionális politika kiadásai.

A kiadások nagyságáról szóló vita végeredménye meghatározó lehet az egyes politikák finanszírozási arányainak végleges alakulására, ugyanakkor az eredeti bizottsági javaslathoz viszonyított jelentős átrendeződésre nem lehet reálisan számítani. Az eredeti javaslat számait vizsgálva is alapvető kérdés, hogy a javasolt költségvetési kiadási szerkezet mennyiben tud hozzájárulni a versenyképesebb európai gazdaság megteremtéséhez, vagyis a Lisszaboni Stratégiában megfogalmazott célok eléréséhez. Az a tény, hogy a bizottsági tervezet alapján a versenyképességet támogató költségvetési fejezet csak a kiadások 16%-át – a GNI kevesebb mint 0,2%-át – fogja elérni 2013-ban, nem igazán mutat nagyarányú eltökéltséget egy valóban jelentős kiadásistruktúra-változtatásra.

A szinte változatlan arányokra utal az a tény is, hogy 2013-ig a közös agrárpolitikára és a kohéziós politikára fordított kiadások az EU GNI-jének 0,75%-át érnék el, amely a jelenlegi költségvetési időszak utolsó évében, 2006-ban 0,79% lesz. Bár a versenyképesség javítása érdekében megfogalmazott hangsúlyeltolódás figyelemre méltó, nagy az ellentmondás a célok és az eszközök tekintetében. A 7 éves időszak során hiába kétszereződnek meg a versenyképességet javító források (2013-ban meghaladva a 25 milliárd eurót), ha az agrárpolitikára még 2013-ban is ennek majdnem 1,7-szeresét (42 milliárd eurót) költik majd el. Persze az is tény, hogy az időszak során a kötelezettségvállalások szintjén 45%-ról 35%-ra csökken az agrárkiadások aránya, de ez még mindig azt jelenti, hogy a közös agrárpolitika finanszírozása marad a legnagyobb kiadási tétel.

Sajnos, azt kell mondani, hogy az új költségvetési fejezetcímek ellenére a Bizottság javaslata nem hoz radikálisan új kiadási szerkezetet. Alapvetően a jelenlegi politikák támogatásának kisebb arány-eltolódásokkal történő folytatása határozza meg a tervezett kiadások alakulását. Igazából csak néhány új intézkedés, vagy eszköz támogatására kerül sor. Jó példa erre az igazán új költségvetési fejezet az európai állampolgárság tartalmához kapcsolódó kiadások bevezetésével, azonban erre az összes kiadás csupán 2%-át kívánják fordítani. Tehát általánosan azt a következtetést lehet levonni, hogy a kiadási szerkezet megváltoztatása, az új fejezetcímek bevezetése pozitív üzenetet hordoz, de az egyes kiadási tételek jelentős átstrukturálása nem következik be, a meghatározó kiadási tételeket jelentő jelenlegi politikák továbbra is domináns szerepet játszanak a kiadások alakulásában. Nem következik be szakítás a mindenki által rendkívül költségesnek tartott agrárpolitika kitüntetett arányt képviselő finanszírozása terén, és részben ennek következményeként az európai gazdaság versenyképességét erősítő legfontosabb közös eszközök (pl. K+F-re fordított támogatások, vagy oktatási programok) jelentős megerősítésére sem kerülhet sor.

Az általános helyzetkép után a továbbiakban érdemes részletesebben megnézni az egyes kiadási fejezetek tartalmát[10] és a felmerülő problémákat.

3. A versenyképesség javítása: az 1a. költségvetési kiadási fejezet értékelése

A 2007-2013 közötti időszak költségvetési kiadásainak 1. fejezete a fenntartható növekedés elnevezést kapta. A fejezet kiadási tételei az EU növekedés-orientált, dinamikus tudásalapú társadalommá alakítását és a kohézió erősítését szolgálják. A 7 év során összesen 471,5 milliárd euró állna rendelkezésre az 1. fejezet finanszírozására. Ezen belül a versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért című 1a. költségvetési alfejezetre 132,8 milliárd eurót irányoztak elő.

Az 1.a költségvetési alfejezet lényegében az európai gazdaság versenyképességét leginkább befolyásoló belső politikák finanszírozását tartalmazza, amelyek a lisszaboni stratégiában megfogalmazott célok eléréséhez szükséges területeken nyújtanak támogatásokat. Ezek a kutatás-fejlesztési politika, a transzeurópai hálózatok kiépítésének támogatása, az oktatási-képzési politika, a szociálpolitika, és egy új Növekedési és Kiigazítási Alap felállítása[11]. Ezek a kiadási tételek a jelenlegi költségvetési időszak utolsó évében, 2006-ban az összes kötelezettségvállalás 7,3%-át érik el, a következő 7 éves költségvetés utolsó évében, 2013-ban már a kötelezettségvállalások 16,3%-át tennék ki. A hangsúlyeltolódás tehát figyelemre méltó, ugyanakkor továbbra is megkérdőjelezhető, hogy miért marad ilyen alacsony szinten az unió versenyképességét leginkább meghatározó kulcsfontosságú területeken a kiadások aránya. Kiváltképp a kutatás-fejlesztés terén lett volna szükség sokkal határozottabb uniós szintű szerepvállalásra.

Az 1a. alfejezet forrásai kapcsán fontos kérdés lehet az egyes tagországok részesedésének alakulása. Vannak olyan félelmek, hogy az alfejezet támogatásaiból elsősorban a fejlettebb tagországok részesülhetnek majd, mintegy ellentételezéseként annak, hogy a kohéziós támogatásokat biztosító 1b. alfejezet kiadásai a kevésbé fejlett tagországokat célozzák meg. Ezért is felvethető a valamilyen objektív jellemzők alapján meghatározandó országkvóták bevezetésének lehetősége – a hivatalos dokumentumokban ezzel kapcsolatos információ nem áll rendelkezésre.

Kutatás-fejlesztés

A Bizottság a kutatás-fejlesztési tevékenységek uniós szintű támogatására jelentősen megemelt kiadásokat tart szükségesnek. Az 1.a költségvetési alfejezet forrásainak 53%-át fordítanák erre a politikára, ami azt jelenti, hogy az unió GNI-jéhez képest körülbelül 0,1%-ot képvisel az uniós K+F-politikára fordított összeg. Tehát a következő időszakban is csak katalizáló szerepet és a nemzetközi együttműködés erősítését elősegítő szerepet játszhat ez a politika. A kutatás-fejlesztés finanszírozása meghatározóan nemzeti költségvetési és magánforrások bevonásával valósulhat meg a jövőben is.

A 7. Kutatási és Technológiafejlesztési Keretprogramban a következő célok támogatása kerül előtérbe:

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
5,256	6,325	7,525	8,750	9,950	11,175	12,375	13,600	69,700	teljes kiadás
	20%	19%	16%	14%	12%	11%	10%	15%	átlagos évi növekedés
	1,069	1,200	1,225	1,200	1,225	1,200	1,225	159%	növekmény 2006-hoz képest

Az európai gazdaságot érő kihívások – és így a tudományos és műszaki kutatás előtt álló főbb célok is – időről időre változnak, mégis megfogalmazhatók olyan általános érvényű megfontolások, amelyek indokolttá teszik a kutatással kapcsolatos tevékenységek uniós szintű előmozdítását, a támogatott kutatási irányok tudatos meghatározását és a különböző tagországok intézményei közötti együttműködés kialakítását. A közös kutatás-fejlesztési politika fő feladata a vállalatok, kutatóközpontok és egyetemek magas színvonalú kutatási és műszaki fejlesztési erőfeszítéseinek ösztönzése, a közöttük kialakuló nemzetközi együttműködés támogatása.[12] Az uniós szintű támogatások eredményeként elkerülhetők a párhuzamosan folytatott kutatások, és összehangolhatók az erőfeszítések. A legtöbb esetben a kutatás túl nagy kockázatot és komoly tőkeráfordítást igényel, amire a vállalatok önmagukban nem mernek vállalkozni. Vagyis, ha nem kerülne sor tudatos beavatkozásra, akkor a piac önmagától „alulteljesítene”. A beavatkozás egyik alapvető célja az üzleti élet szereplői és a kutatóintézetek közötti együttműködést előmozdítása kell hogy legyen.

A tagországok közötti nagyobb mértékű együttműködés mellett több érv felhozható:

- Költségcsökkentés, többek között a méretgazdasági előnyök és a felhalmozódott tapasztalat kihasználásának köszönhető megtakarításokból;

- A technológiai eredmények nemzeti határokon átívelő hasznosításának lehetősége, ami azt is jelenti, hogy nincs szükség a magas kutatás-fejlesztési költségek megkétszerezésére;

- A kockázatvállalás megosztása, elsősorban az olyan nagy volumenű projekteknél, ahol a bukás kockázata is fennáll;

- A műszaki szabványok problémájának kiküszöbölése, ami abból adódik, hogy az új találmány szabványosítása már nem nemzeti szinten történik;

- Nagyobb piaci erő, ami azt jelenti, hogy az együttműködés eredménye valószínű, hogy nem fog a piac kis mérete vagy a piacokon való csekély jelenlét miatt elveszni.

Tehát számos érv szól amellett, hogy az uniós szintű támogatások hatására intenzívebbé váló együttműködés komoly előnyökkel járhat. Az EU szintjén folytatott kutatás-fejlesztési politika mellett természetesen továbbra is meghatározó szerepet kell hogy játsszanak a tagországok állami támogatási programjai, hiszen uniós szinten távolról sem áll rendelkezésre elég támogatási forrás ahhoz, hogy valamennyi szektor számára támogatási kezdeményezéseket lehessen indítani. Meg kell jegyezni, hogy annak ellenére, hogy a kutatás-fejlesztési keretprogramokra fordított kiadások az eltelt időszakok során fokozatosan emelkedtek,[13] a 2002-től 2006-ig terjedő időszakban rendelkezésre álló 17,5 milliárd euró is csak az EU költségvetésének 4%-át és az unióban folytatott kutatások 6%-át teszi ki.

A 2007-től 2013-ig tartó időszakban a Bizottság által javasolt összeg már a költségvetés 8%-át tenné ki, ami a jelentős részarány-növelés ellenére még mindig rendkívül szerény uniós szintű szerepvállalást tesz lehetővé. Ilyen uniós szintű támogatások mellett továbbra is nehéz lesz elérni, hogy az EU-ban átlagosan jellemző 2-%-os GDP-arányos K+F-ráfordítás 3%-ra emelkedjen. Legalábbis a várt 50%-os kiadásnövelésben igen csekély szerepet játszhatnak a költségvetésben biztosítandó uniós források a GDP 0,1%-a körüli nagyságukkal. Ebben az összefüggésben szinte értelmetlennek tűnnek az uniós kutatás-fejlesztési kiadások jelentős emeléséről szóló bizottsági viták és célkitűzések, hiszen a kívánatos ráfordítások biztosítása a jövőben is nagymértékben a magánszektor és a kormányok szerepvállalásán múlik.

Transzeurópai hálózatok fejlesztése

Az 1.a költségvetési fejezet másik fő célja az EU közlekedési-, energia- és távközlési hálózatainak fejlesztése. Az 1.a költségvetési fejezet kiadásainak 17%-át fordítanák erre a célra. A szállítási hálózatok többéves finanszírozásban részesülnének egy új rendelet alapján felállított eszközből. Az energiahálózatoknál a rendszerek összekapcsolására dolgoznának ki egy többéves programot. Ennek célja az ellátásbiztonság és a hatékonyság növelése. A Bizottság elképzelései szerint a jelenlegi gyakorlattal ellentétben nem csak megvalósíthatósági tanulmányok kidolgozását támogatnák, hanem a kivitelezést is. A Marco Polo és a Galileo programok továbbra is fennmaradnak (az előbbi a multimodális közlekedés és a kisebb nagyságrendű projektek támogatására, az utóbbi a műholdas navigációs rendszerek fejlesztésére irányul).

A Bizottság által felvázolt célok megvalósulása nagyon fontos lenne egy igazán integrált egységes piac hatékony működése szempontjából. A 2004-es és a 2007-es kibővülés tükrében még inkább alapvető fontosságú fejlesztendő területnek kellene lennie a transzeurópai hálózatokkal kapcsolatos beruházásoknak, hiszen ezek kapcsolják össze a különböző tagországok és régiók közlekedési, távközlési és energiahálózatait. Ezen hálózatok megfelelő kiépítettsége és kapcsolatai nélkül nem tud igazán jól működni a belső piac. A Bizottság által javasolt évi 3-3,5 milliárd eurós átlagos támogatási összeg nagysága azonban messze elmarad a szükséges fejlesztési források nagyságától.

Bár a Bizottság hangsúlyozza, hogy nem csak megvalósíthatósági tanulmányok és kivitelezési tervek támogatásához kíván hozzájárulni, ez az összeg egyáltalán nem játszhat jelentős szerepet az igen költséges beruházások finanszírozásában. Úgy tűnik, hogy továbbra is nemzeti költségvetési és magánforrások bevonásával lehet ezeket a nagyberuházásokat megvalósítani. A javasolt kiadásoknak a kohéziós politika keretében a Kohéziós Alapból finanszírozandó, ugyancsak a transzeurópai közlekedési hálózatok építésére irányuló támogatásaihoz való kapcsolódása nem világos. A Bizottság javaslataiból nem derül ki a bevezetett új kiadási tétel és a kohéziós politika közötti viszony. Ebből arra a következtetésre lehet jutni, hogy a javasolt új fejezetből a transzeurópai hálózatokhoz kapcsolódó beruházások terén valószínűleg a Kohéziós Alapra nem jogosult fejlettebb tagországok kapnának támogatást.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
1,175	1,675	2,200	2,725	3,250	3,775	4,275	4,800	22,700	teljes kiadás
	43%	31%	24%	19%	16%	13%	12%	23%	átlagos évi növekedés
	0,500	0,525	0,525	0,525	0,525	0,500	0,525	309%	növekmény 2006-hoz képest

A Bizottság elképzelései szerint a jelenlegi oktatási programokat (Erasmus, Erasmus Mundus, Comenius, Socrates, Leonardo) egységes keretbe foglalva felváltaná egy életre szóló tanulást előmozdító program.[14] Hangsúlyt kívánnak fektetni a mobilitást ösztönző támogatásokra (egyrészt a Jean Monnet programon, másrészt a nyelvtanulás- és az új technológiák alkalmazását elősegítő intézkedéseken keresztül). A források az 1.a költségvetési fejezet kiadásainak 10%-át érnék el, melynek 80%-át a nemzeti ügynökségeken keresztül, decentralizált rendszerben szeretnék eljuttatni a kedvezményezettekhez. Mivel az oktatási-képzési politikák tagállami hatáskörben vannak, ezért az uniós források továbbra is indirekt módon hathatnak az oktatási programok tartalmának közeledésére (a másik országban folytatott tanulmányok elfogadása ebben az irányban kell hogy hasson) és az intézményrendszer fejlesztésére. A közös költségvetésben rendelkezésre álló források legfontosabb feladata a mobilitás, az együttműködés és a tapasztalatcsere elősegítése lehet. Ehhez megfelelő lehet a felvázolt források nagysága és fokozatos emelkedése.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
0,650	0,950	1,250	1,550	1,850	2,150	2,450	2,750	12,950	teljes kiadás
	46%	32%	24%	19%	16%	14%	12%	23%	átlagos évi növekedés
	0,300	0,300	0,300	0,300	0,300	0,300	0,300	323%	növekmény 2006-hoz képest

A szociálpolitikai támogatások a munkaerő versenyképességét és vállalkozókészségét kívánják javítani a belső piacon. A szociálpolitikai kiadások az ún. szociálpolitikai menetrend (Social Policy Agenda) megvalósítását támogatják egy egységes foglalkoztatási és társadalmi szolidaritási programon keresztül (Progress), amely a jelenlegi különböző intézkedéseket (Eures, társadalombiztosítással kapcsolatos keretszabályok, szabad munkavállalással összefüggő intézkedések) fogja majd egybe. A szociálpolitikai menetrend foglalkozik a teljes foglalkoztatottság, a szociális védettség és a társadalmi integráció, a munkafeltételek, a diszkriminációmentesség és az esélyegyenlőség területeivel is.

Az 1.a fejezet kiadásainak 15%-át fordítanák ezekre a célokra. Meg kell jegyezni, hogy itt alapvetően új területekről van szó és valóban lényeges kérdés, hogy az EU versenyképességét javító többi politika mellett a társadalmi folyamatok is kellő figyelmet kapjanak. Mindemellett nem teljesen világos, hogy milyen beavatkozásokat kíván a Bizottság támogatni, amikor a szociálpolitika és a foglalkoztatáspolitika terén inkább stratégiaalkotó, a kereteket szabályozó szerepet játszik az uniós szint, finanszírozás terén pedig az Európai Szociális Alapból lényegében támogathatók lennének az itt felvázolt kérdésekkel összefüggő programok.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
1,711	2,155	2,414	2,655	2,916	3,151	3,439	3,675	20,405	teljes kiadás
	26%	12%	10%	10%	8%	9%	7%	12%	átlagos évi növekedés
	0,444	0,259	0,241	0,261	0,235	0,288	0,236	115%	növekmény 2006-hoz képest

4. A kohéziós politika: az 1b. költségvetési kiadási fejezet értékelése

A Bizottság a 27 tagú EU GNI-jének 0,41%-át kívánja a kohéziós politika támogatására fordítani.[15] A kohézió a növekedésért és foglalkoztatásért című 1b. költségvetési alfejezetre 338,7 milliárd eurót irányoz elő a bizottsági javaslat. A kohéziós politika finanszírozását szolgáló kiadások aránya a költségvetési kötelezettségvállalásokon belül nem változna: 2006-ban és 2013-ban is 32%-ot ér el.

Ez a változatlan súly egyáltalán nem tűnik indokoltnak akkor, amikor a kibővülés következtében jelentősen nőttek – és Románia és Bulgária felvételével tovább nőnek – az unión belüli fejlettségi különbségek. Tartalmilag ugyanakkor lényeges szemléletbeli változásnak tekinthető, hogy a kohéziós politika a fenntartható növekedéssel foglalkozó 1. költségvetési fejezetbe került. Ezzel talán azt kívánta érzékeltetni a Bizottság, hogy itt nem egyszerűen egy redisztribúciós politikáról van szó, nem a fejlettebb és kevésbé fejlett tagországok közötti jövedelem-újraelosztás a cél, hanem a növekedés alapjainak megteremtése. A kohéziós politikát eddig sem a jóléti transzferek feltételek nélküli nyújtása jellemezte, most is nagyon szigorúan előírt feltételeknek megfelelő fejlesztési programokat támogat olyan területeken, amelyek a versenyképesség javítását alapozzák meg a kevésbé fejlett és strukturális problémákkal küzdő régiók esetében.

Az infrastrukturális háttér, az emberi erőforrások minősége, a kutatási és fejlesztési területen elért szint, és mindezek hatására a régió tőkevonzó képessége tekinthetők a versenyképességet és ezáltal a fejlődést alapvetően befolyásoló tényezőknek, amelyek jól tükrözik egy régió fejlettségi szintjét és fejlődési kilátásait is.[16] Az EU kohéziós politikája keretében igénybe vehető támogatásoknak ezeket a versenyképességet befolyásoló körülményeket kell a jövőben is úgy befolyásolniuk, hogy az adott régió vonzóvá váljon a beruházók számára, megélénküljön a vállalkozási kedv és ezek eredményeként elinduljon a gyorsabb gazdasági növekedés.

Hangsúlyozni kell tehát, hogy a kohéziós politika nem a jövedelem-újraelosztásról szól, hanem a gazdasági növekedésről. Lényegében a kohéziós politika jelenti a versenyképesség és a növekedés uniós szintű előmozdításának, és ezáltal a lisszaboni és göteborgi célok megvalósításának egyik fő eszközrendszerét.[17] A kibővült EU számára nagy kihívást és egyben lehetőséget jelent a kevésbé fejlett és szerkezetváltáson keresztülmenő régiók növekedési potenciáljának kiaknázása.

A 2007-2013 közötti időszakra a kohéziós politika számára 3 új célkitűzést határozott meg a Bizottság:

- Konvergencia. A konvergencia célkitűzés hasonlóan a jelenlegi 1. célkitűzéshez az uniós átlag 75%-ánál alacsonyabb egy főre jutó GDP-vel rendelkező régiók támogatására irányul. Természetesen az új tagok az új célkitűzés fő kedvezményezettjei, de a bővítés statisztikai hatásával érintett régi régiók is átmeneti támogatásban („phasing out”, kivezető támogatás) részesülnek majd. Ez azt jelenti, hogy azok a régiók, amelyek csak a kibővülés statisztikai hatása miatt lépték át az uniós átlag 75%-át, továbbra is kapjanak átmeneti támogatást, vagyis ebben az esetben az EU25 átlaga helyett az EU15 átlagához képest nézik meg a fejlettségi szint alakulását. A fő vitakérdést természetesen ennek az átmenetnek a hossza és a támogatások nagysága jelenti. A bizottsági javaslat szerint a kohéziós politika kiadásainak 78%-át (264 milliárd eurót) fordítanák az 1. célkitűzésre. Tehát a kohéziós politika költségvetéséből a jelenlegi közel 70%-os részaránynál nagyobb hányadot szánnak a legkevésbé fejlett térségek támogatására. Ez a nagyobb koncentráció a 2004-es és a 2007-es kibővülések kapcsán mindenképpen indokolt.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
28,608	34,723	36,039	37,249	37,947	38,657	39,355	40,074	264,044	teljes kiadás
	21%	4%	3%	2%	2%	2%	2%	5%	átlagos évi növekedés
	6,115	1,316	1,210	0,698	0,710	0,698	0,719	40%	növekmény 2006-hoz képest

- Regionális versenyképesség és foglalkoztatás. Az új 2. célkitűzés keretében a legkevésbé fejlett régiókon kívül eső ipari, városi és vidéki térségek számára nyílna lehetőség a szerkezetváltást elősegítő regionális programok támogatására. Másrészt foglalkoztatáspolitikai programok támogatására irányulnának a források. Lényegében a jelenlegi 2. és 3. célkitűzés összevonásáról lehet beszélni. A kiadások körülbelül 18%-a (57,9 milliárd euró) állna rendelkezésre ezekre a célokra.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
6,989	9,818	9,241	8,641	8,027	7,396	7,391	7,385	57,899	teljes kiadás
	40%	-6%	-6%	-7%	-8%	0%	0%	2%	átlagos évi növekedés
	2,829	-0,577	-0,600	-0,614	-0,631	-0,005	-0,006	6%	növekmény 2006-hoz képest

- Európai területi együttműködés. A régiók határmenti, nemzetközi együttműködését támogatná az új 3. célkitűzés. Ez a célkitűzés a jelenleg közösségi kezdeményezésű programként működő Interreg-program tapasztalataira támaszkodna. A források 4%-át (14,2 milliárd eurót) költenék erre a célra. Bár kedvező fejlemény, hogy a határmenti együttműködés bekerült a célkitűzések közé, lényeges elmozdulásról mégsem lehet beszélni, hiszen a kohéziós politika forrásainak csak töredékét fordítanák erre a területre. Amikor régiók Európájáról és a határok megszűnéséről beszélünk, akkor nagyon lényeges szempont kellene, hogy legyen a természetes földrajzi, kulturális, gazdasági, történelmi kapcsolatok alapján szerves együttműködést kialakító határokon átnyúló régiók közös fejlesztési programjainak fokozottabb támogatása. Ez a 4%-os arány továbbra is azt mutatja, hogy az unió alapvetően az egyes tagországokon belüli régiókban gondolkodik.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
1,975	1,791	1,888	1,989	2,050	2,111	2,177	2,245	14,251	teljes kiadás
	-9%	5%	5%	3%	3%	3%	3%	2%	átlagos évi növekedés
	-0,184	0,097	0,101	0,061	0,061	0,066	0,068	14%	növekmény 2006-hoz képest

A bizottsági tervezet megjelenése óta eltelt időszak során a kohéziós politikára javasolt kiadásokról alakult ki a legélesebb vita a tagországok között. Ez annyiban érthető is, hogy az agrártámogatások mellett ez a kiadási tétel befolyásolja leginkább a tagországok nettó költségvetési pozícióit és a tehermegosztás ezen a területen sértheti leginkább az egyes országok érdekeit. A jelenlegi helyzet a szokásos erővonalak mentén alakul: a fejlettebb tagországok amellett, hogy a minél alacsonyabb összegű támogatások elérése a céljuk, azt javasolják, hogy a kohéziós támogatások fő haszonélvezői az új tagországok legyenek. A régi kevésbé fejlett tagországok ezzel szemben a minél magasabb támogatási összegek elérésében érdekeltek, minél kedvezőbb átmeneti támogatások fenntartásával. Ezek az országok lehetnek úgymond a fő vesztesei a 2007-től kezdődő időszak kohéziós támogatásai alakulásának. A harmadik érdekcsoportot az új tagországok alkotják, akik minél nagyobb összegű transzferekben szeretnének részesülni és kiállnak az egyenlő elbánás elvének érvényesülése mellett. Az egyelő elbánás azt jelenti, hogy 2007-től véget kell érnie annak az átmeneti időszaknak, amely a tagság első 3 évében kevesebb mint harmadát biztosította a régi kevésbé fejlett országok támogatási szintjének.

A 2005. április végén előterjesztett luxemburgi elnökségi javaslat mindenekelőtt a kohéziós politikára fordítandó kiadások csökkentésében látja a közös költségvetés kiadásai mérséklésének fő forrását. A javaslat mintegy 50 milliárd eurós csökkentést kíván elérni azzal, hogy a támogatásokra való jogosultságra a berlini csúcson elfogadott, 2000-ben bevezetett és a bizottsági javaslat alapján a következő költségvetési időszakra is fenntartandó 4%-os GDP-arányos plafont még szigorúbban korlátozná.[18] Az elnökségi javaslat értelmében a strukturális alapokból és Kohéziós Alapból származó transzferek nagyságára vonatkozó 4%-os felső határt csak az EU átlagos egy főre jutó GDP-je 40%-a alatti fejlettségi szinten álló országok számára tennék lehetővé. Efölött minden 5% után 0,1 százalékponttal csökkenne a transzferekre vonatkozó maximális plafon. Ráadásul a javaslat a korábbi elképzelésekhez képest kedvezőbb átmeneti támogatásokkal számol az eddigi fő haszonélvező országok esetében. A jelenlegi helyzet alapján az új tagországok a 4%-os plafon fokozatos csökkentését javasló új szabály bevezetését határozottan elutasítják.

Az új tagországok számára egyértelműen a 4%-os plafon változatlan fenntartása lenne alapvető érdek. Továbbra is tárgyalási téma lehetne viszont, hogy mi számít bele a 4%-ba (pl. európai érdekű projekt /TEN-hez kapcsolódó beruházás/, határmenti együttműködés, vidékfejlesztés ne számítson bele). Az esetleges kényszerű csökkentést csak akkor szabadna elfogadni, ha a meghatározott plafon esetében bizonyos területeket nem számítanának bele. Elsősorban a régi kedvezményezettek phasing out kifizetésein kellene megtakarításokat elérni, ez szolgálná a támogatásoknak a kevésbé fejlett országokra és régiókra való nagyobb koncentrálásának igényét is. Nem fogadható el, mert nem értelmezhető az a spanyol, görög vagy portugál érvelés, hogy ők lesznek a legnagyobb vesztesek, ugyanis éppen a támogatások hatására ők fejlődtek leginkább az elmúlt másfél évtizedben. Persze le kell mondaniuk eddigi támogatottsági szintjükről, de pont a fejlődés miatt nem indokolt a nagyobb arányú támogatás fenntartása. A támogatások célja az önjáró fejlődés beindítása, nem pedig a segélyfüggőség konzerválása.

A 4%-os keret biztosítása lényeges kérdés, de a kihasználására való képesség az igazán fontos: ha túl komplikált és nehezen teljesíthető szabályok vannak, akkor nehézségek merülhetnek fel a kihasználás terén. Éppen ezért látszólag technikai, de meghatározó jelentőségű kérdés, hogy mi lesz a támogatások felhasználására vonatkozó n+2 szabállyal[19]. A Bizottság rendelettervezete fenntartaná a strukturális alapok igénybevételére vonatkozó szabályt, sőt a Kohéziós Alapra is kiterjesztené.[20] Ez utóbbi semmiképp se lenne kedvező fejlemény. Az időbeli korlátnak természetesen van fegyelmező ereje, de ugyanakkor a nagyobb projektek időigényes előkészítése miatt az adott ország kicsúszhat a rendelkezésre álló időből és a pénzek egy része elveszhet.

A Kohéziós Alapnál, ha mindenképpen be akarnak vezetni időkorlátot, akkor legalább az n+3 szabályt kellene elfogadni. (A TEN-T esetében az EP szakbizottsága az n+3 javaslatot elfogadta.) A nagy projekteknél (környezetvédelem 25 millió euró, közlekedés 50 millió euró fölött) továbbra sem kerül bevezetésre időbeli korlátozás. Az elveszett, fel nem használt pénzek újra-felhasználásának módjáról is célszerű lenne valamilyen szabályozást elfogadni. A kohéziós politikai források társfinanszírozásának mértékéről is lehetne még vitatkozni: a főszabályként meghatározott maximum 75%-os uniós hozzájárulás mértéke miért ne lehetne meghatározott esetekben 80, vagy akár 85%.

További lényeges kérdés, hogy a strukturális alapok közötti átjárhatóságot a Bizottság rendelettervezete nagyban korlátozná, az egy alapból történő finanszírozást részesítené előnyben. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap és az Európai Szociális Alap által is finanszírozható projektek keresztfinanszírozási arányának a minél kedvezőbb megállapítása azért fontos, mert a javasolt 5%-os arány – amelyet a jelenlegi elképzelések szerint már 10%-ra emelnének fel – igen alacsony (akár 25%-ot kellene elérni). Ez lényeges kérdés lehet mindenekelőtt az oktatás és az egészségügy fejlesztése terén, mert – különösen az új tagországok esetében – nem csak a humáninfrastruktúra, hanem a fizikai infrastruktúra fejlesztése is alapvető szükséglet.

Különben az Európai Parlament jelentéstervezete is leszögezi, hogy a bővítések következményeinek és a regionális egyenlőtlenségek fokozódásának kezelése egy erős és jól finanszírozott regionális politikát igényel, amihez szükséges az érintett országok 4%-os GDP-arányos támogatása, feltéve ha biztosítani tudják a megfelelő társfinanszírozás rendelkezésre állását. Emellett hangsúlyozza azt is, hogy eltökélt szándéka az n+2 szabály szigorú alkalmazásának felügyelete.[21]

5. Természeti erőforrásokkal való gazdálkodás: a 2. költségvetési kiadási fejezet értékelése

Az új 2. fejezet a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás címet kapta. Ez a költségvetési fejezet tartalmazza a közös agrárpolitika 2 pillérének támogatását, a halászati politika finanszírozását és a környezetvédelmi politikához kapcsolódó kiadásokat. A bizottsági javaslat szerint a 2. költségvetési fejezetre fordítanák a költségvetés összes kiadásainak több mint 40%-át, 404,7 milliárd eurót. Önmagában az agrárpolitikai kiadások a teljes költségvetés 35%-át teszik majd ki még 2013-ban is. Ez az arány azt mutatja, hogy az agrárpolitika finanszírozása továbbra is az unió közös költségvetésének legnagyobb kiadási tételét képviseli, megelőzve a kohéziós politikára fordított 32%-os részarányt, nem is beszélve a versenyképességet befolyásoló meghatározó közös politikák támogatásának 16%-os részesedéséről.

A közös agrárpolitikára fordított kiadások ilyen kiemelkedő szerepét az agrárszektor jelentősége egyáltalán nem teszi indokolttá. Rendkívül furcsa helyzet, hogy amikor az európai gazdaság világgazdasági versenyképességének javítása, az információtechnológiai szektor fejlődése és a tudásalapú gazdaság és társadalom kialakulásának megerősítése kellene, hogy legyenek az unió fő fejlesztési irányai, akkor az agrárszektor támogatására szánt összeg még mindig a legnagyobb tételt jelenti a közös költségvetés kiadásai között. Ennek jól ismert történelmi gyökerei vannak, már az integrációs folyamat kezdetén a közös agrárpolitika vált az unió legrészletesebben kidolgozott közös politikájává.[22] Az is tény, hogy az agrártámogatásokra való jogosultság automatizmusa miatt az 1980-as évekre már a költségvetés 2/3-át fordították az agrárpolitika támogatására és az 1992-es MacSharry-féle reformmal indulhatott el a kiadások arányának lefaragása, és sikerült az agrártámogatásokat a költségvetés 50%-a körüli szinten stabilizálni, majd az alá vinni. Ehhez képest a 2007-2013 közötti további fokozatos részarány-csökkentés pozitív fejleménynek tekinthető, ugyanakkor egyértelmű, hogy még mindig indokolatlanul magas a támogatások súlya.

Az eddigi reformok tapasztalatai alapján sajnos azt a következtetést lehet levonni, hogy az agrárszektor bonyolult érdekviszonyai mellett (az eddig élvezett támogatásokról, a megszerzett jogokról senki sem mond le szívesen) a Bizottság és a tagországok kormányai is csak fokozatos reformokra mernek vállalkozni. Pedig éppen az elmúlt évtizedek nagyarányú támogatásai következtében olyan korszerűsödés ment végbe a nyugat-európai mezőgazdaságban, aminek következtében most már nem indokolt az ilyen nagymértékű támogatás fenntartása. Persze a helyzetet tovább bonyolítja, hogy az új tagországoknak viszont most lenne szüksége a nagy összegű támogatásokra ahhoz, hogy ugyanolyan modernizáció mehessen végbe, mint korábban a többi tagország agrárszektorában. Ez tehát paradox módon ellenérdekeltséget szül a támogatások jelentős csökkentésével, a radikális reformokkal szemben, még akkor is, ha mindenki tisztában van vele, hogy nem a mezőgazdaság a felzárkózás szempontjából meghatározó ágazat.

Közös agrárpolitika

Az agrártámogatások nagyságának alakulását megszabja a 2002. decemberi brüsszeli Európai Tanácson elért megállapodás, amely szerint a közös agrárpolitika keretében a piaci támogatásokra és a közvetlen kifizetésekre 2013-ig meghatározott plafon szerinti kiadásokat kell biztosítani. Emellett a következő költségvetési időszakban a KAP második pillérét alkotó vidékfejlesztési politika fokozatosan emelkedő támogatásban részesül. A bizottsági javaslat alapján a 2. fejezet kiadásainak 70%-át a piaci alapú támogatásokra és a közvetlen kifizetésekre fordítanák.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
43,735	43,500	43,673	43,3548	43,034	42,714	42,506	42,293	301,074	teljes kiadás
	-1%	0%	-1%	-1%	-1%	0%	-1%	-1%	átlagos évi növekedés
	-0,235	0,173	-0,319	-0,320	-0,320	-0,208	-0,213	-3%	növekmény 2006-hoz képest

A KAP második pillérét jelentő vidékfejlesztési politikára a 2. fejezet kiadásainak 27%-a jutna. A politika keretében 3 fő célkitűzés alapján nyújtanának támogatásokat:

A Bizottság javaslatai alapján a 3 cél közötti arányok kialakítása az adott tagállam döntésétől függne: ahol a szerkezetátalakítás és modernizáció az elsődleges fejlesztési kérdés, ott erre lehetne koncentrálni a támogatásokat, ahol pedig például a vidéki életforma életképességének befolyásolása kap nagyobb hangsúlyt, ott a diverzifikáció lehet kiemelten támogatott cél. A Bizottság felhívja a figyelmet a vidékfejlesztési és a kohéziós intézkedések közötti összhang megteremtésének fontosságára.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
10,544	11,575	12,050	12,500	12,600	12,725	12,850	12,975	87,275	teljes kiadás
	10%	4%	4%	1%	1%	1%	1%	3%	átlagos évi növekedés
	1,031	0,475	0,450	0,100	0,125	0,125	0,125	23%	növekmény 2006-hoz képest

A tagországok ezidáig nem kívántak érdemben hozzányúlni az agrárkiadásokra előterjesztett bizottsági javaslathoz, legfeljebb abban alakult ki eltérő álláspont, hogy Románia és Bulgária támogatásai beleférnek-e a „brüsszeli plafonba”, vagy külön forrásokat kell biztosítani a két új csatlakozó országnak. A 2005. április végi luxemburgi javaslat is szinte kizárólag a kohéziós politika kiadásainak lefaragásával kíván kiadáscsökkentést elérni. Ennek egyenes következménye az is, hogy az amúgy is legnagyobb kiadási tételt jelentő agrárköltségvetés aránya az összes kiadáson belül emelkedhet, tehát nem teljesül az az eredeti elképzelés, hogy az agrárpolitikai kiadások aránya a költségvetés 45%-áról 35%-ra fog csökkenni a 7 év során. Vagyis az agrárkiadások változatlan nagysága ellentétes az agrárszektor támogatási arányának fokozatos visszaszorítását célzó törekvésekkel. Láthatóan az elnökség nem akar hozzányúlni a korábbi agráralku eredményeként elfogadott keretekhez, mert ez beláthatatlan vitákat indítana el.

Ebben a helyzetben azonban – amikor a nettó befizetők merevsége miatt mindenképpen kiadáscsökkentést kell elérni – hozzá kellene nyúlni az agrárfinanszírozáshoz is. Sőt, fel kellene vetni az eddig tabutémaként és azonnal elutasított álláspontként kezelt nemzeti társfinanszírozás kérdését. A tagországok többsége kategorikusan elutasítja a renacionalizálás címszó alatt megfogalmazott lehetőséget, átvéve azt az álláspontot, hogy ezzel az agrárpolitika, mint közös politika jellege sérülne és félő, hogy a támogatások versenye alakulna ki. Ez így nem állja meg a helyét: a többi közös politikánál is van társfinanszírozás (kohéziós politika, K+F, vagy oktatási programok), ráadásul éppen az új tagországok esetében került bevezetésre a közvetlen kifizetéseknél a nemzeti költségvetésből történő kiegészítés. Tehát az új tagoknak nem ismeretlen az agrártámogatások esetében a nemzeti hozzájárulás módszere. Vagyis egyáltalán nem új dologról van szó, csak a régi tagországoknál nincs ilyen.

A renacionalizálás egy részleges társfinanszírozás bevezetésével járna pl. a területalapú támogatásoknál, vagy a vidékfejlesztésnél (megállapodás kérdése) – tehát nem a KAP egész támogatási mechanizmusa kerülne nemzeti finanszírozás alá. Mindezek alapján az agrárköltségvetés jelentős csökkentését lehetne elérni a meghatározott nemzeti hozzájárulás bevezetésével. A támogatások versenye persze reális következmény lehet, de ezt szigorú szabályokkal kordában lehet tartani. A társfinanszírozás bevezetésével egyben összhangot lehetne teremteni a régi és az új tagokra vonatkozó szabályok között, mert amúgy is a csatlakozási tárgyalások kényszerű kompromisszumos megoldásáról van szó, amely egyoldalúan érinti az új tagországokat. Tehát lényegében az új tagországokra kialakított módszer általános bevezetését lehetne javasolni.

Halászat

A 2. költségvetési fejezet tartalmazza a halászati politikához kapcsolódó kiadásokat is. A jelenlegi Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz – aminek elnevezése az elképzelések szerint Európai Halászati Alapra változik – keretében már nem a kohéziós politikán belül, hanem ebben az önálló alfejezetben részesülhetnek támogatásban az arra jogosult régiók. Az alap továbbra is a halászati szektor szerkezeti átalakítását és a halászatból élő területek fejlesztését fogja támogatni. A 2. fejezet forrásainak 2%-át fordítanák a halászattal kapcsolatos kiadásokra.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
0,909	1,025	1,050	1,075	1,100	1,100	1,125	1,125	7,600	teljes kiadás
	13%	2%	2%	2%	0%	2%	0%	3%	átlagos évi növekedés
	0,116	0,025	0,025	0,025	0,000	0,025	0,000	24%	növekmény 2006-hoz képest

Környezetvédelem

A bizottsági tervezet leszögezi, hogy a környezetvédelemnek, mint a fenntartható fejlődés egyik alappillérének, még nagyobb hangsúlyt kell kapnia az elkövetkezendő időszakban. Az EU környezetvédelmi politikájának érvényesítése, mint általános érvényű horizontális szempont minden egyes politikával kapcsolatban továbbra is érvényesítendő marad, ezért nem mutatható ki önmagában a környezetvédelemmel kapcsolatos kiadások pontos nagysága. A Bizottság javaslata szerint az önálló költségvetési alfejezet keretében egy új környezetvédelmi pénzügyi eszköz egységesen támogatná a jelenlegi környezeti programok által kedvezményezett tevékenységeket. Ez az ún. LIFE+ program az unió környezetvédelmi politikájának fejlesztéséhez, megvalósításához, megfigyeléséhez és értékeléséhez járulna hozzá. A közvetlenül környezetvédelemre fordított költségvetési kiadások a 2. költségvetési fejezet forrásainak csupán 1%-át érnék el.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
0,254	0,275	0,300	0,325	0,350	0,375	0,400	0,425	2,450	teljes kiadás
	8%	9%	8%	8%	7%	7%	6%	8%	átlagos évi növekedés
	0,021	0,025	0,025	0,025	0,025	0,025	0,025	67%	növekmény 2006-hoz képest

6. Az európai állampolgárság tartalma: a 3. költségvetési kiadási fejezet értékelése

Az új 3. fejezet az állampolgárság, szabadság, biztonság és igazságosság címet kapta. Ez a költségvetési fejezet nagyon csekély hányadát teszi ki a következő időszak közös költségvetési kiadásainak (összesen 24,7 milliárd euró), pedig tartalmában sok szempontból valóban új és lényeges együttműködési területeket érint, hiszen a Bizottság az uniós állampolgárság tartalmát próbálja valamilyen módon értelmezni. A kapcsolódó feladatok támogatása az összes költségvetési kiadáshoz képest a 2006-os 1,1%-ról 2013-ra 2,5%-ra fog emelkedni. Három különböző terület tartozik ide: a belügyi és igazságügyi együttműködést érintő tevékenységek, a fogyasztóvédelmi politika, és az információs és kulturális politika.

Bel- és igazságügyi együttműködés

A belügyi és igazságügyi területeket érintő feladatokra fordítanák a 3. fejezet forrásainak körülbelül 60%-át. A javasolt költségvetési kiadások a felmerülő feladatok és új intézmények finanszírozásához képest rendkívül szerénynek tűnnek az évi átlag 1,2 milliárd eurós szinten.

- A Bizottság hangsúlyozza, hogy nagyon fontos a tagállamok közötti együttműködés és szolidaritás a külső határok védelmével és a menekültkérdés kezelésével kapcsolatban. Az unió külső határaival, a menekültügyi és bevándorlási politikával kapcsolatban új alap (Menekültügyi Alap) és a Külső Határok Ügynökség felállítását javasolja a Bizottság. Ez az ügynökség kezelhetné a Schengeni Információs Rendszer adatbázisát. A bevándorlók integrálásának elősegítésében az Európai Szociális Alapnak is fontos szerepet szánnának.

- A javasolt biztonságpolitikai együttműködés keretében a bűnözés és terrorizmus megelőzése, a bűnüldöző szervek közötti együttműködés megerősítése és a rendőrségi tisztviselők képzése részesülne támogatásban. A Bizottság az Europol és az Európai Rendőrtiszti Főiskola támogatását irányozza elő.

- Az igazságügyi és alapvető jogok program az igazságügyi együttműködés előmozdítására, a határokon átnyúló bűntényeken dolgozó nyomozók és ügyészek közötti együttműködésre irányul és támogatja az Eurojust és a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontja (amely Alapvető Jogok Ügynökséggé alakulna át) tevékenységét.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
0,479	0,625	0,850	1,025	1,200	1,375	1,550	1,725	8,350	teljes kiadás
	30%	36%	21%	17%	15%	13%	11%	20%	átlagos évi növekedés
	0,146	0,225	0,175	0,175	0,175	0,175	0,175	260%	növekmény 2006-hoz képest

Fogyasztóvédelem és kultúra

A 3. költségvetési fejezet tartalmazná az élelmiszerbiztonsági, fogyasztóvédelmi és egészségügyi programokat, valamint a kultúra területének támogatását is. Az élelmiszerbiztonsági program az uniós laboratóriumok együttműködését, az állati betegségek leküzdését; a fogyasztópolitikai és közegészségügyi program a fogyasztóvédelmi szervek közötti együttműködést támogatná. A Bizottság ezeken a területeken fontos szaktanácsadói, elemzői szerepet szán az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóságnak és az Európai Járványvédelmi és Járvány-megelőzési Központnak. Az európai kultúra és sokszínűség támogatása területén a Bizottság a jelenlegi kulturális, média és ifjúsági programokra vonatkozó szabályozás egyszerűsítését és egységesebb kezelését javasolja. Az Ifjúság program a fiatalok számára kívánja vonzóvá tenni az európai állampolgárság tartalmát, az új Kultúra program kulturális és művészeti tevékenységeket támogat, a megújuló MEDIA program pedig az európai audiovizuális alkotások terjesztését támogatná.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
0,901	1,004	1,165	1,304	1,445	1,595	1,745	1,895	10,153	teljes kiadás
	11%	16%	12%	11%	10%	9%	9%	11%	átlagos évi növekedés
	0,103	0,161	0,139	0,141	0,150	0,150	0,150	110%	növekmény 2006-hoz képest

7. Az EU mint globális partner: a 4. költségvetési kiadási fejezet értékelése

Az új 4. fejezet az EU mint globális partner címet kapta. Lényegében a Bizottság az elmúlt évtizedek során kialakult komplex külkapcsolati eszközrendszer jobban strukturált alkalmazását kívánja biztosítani a 4. költségvetési fejezet keretében. Az új csoportosítás figyelembe veszi a közös kereskedelempolitika, a fejlesztési együttműködés, a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a humanitárius segítségnyújtás eddigi gyakorlatában kialakult eszközöket. A 4. fejezetre fordítanák a teljes költségvetés kiadásainak közel 10%-át, 95,4 milliárd eurót.

Szomszédságpolitika

A kiadások első csoportjába az unió új szomszédságpolitikája keretében kialakuló eszközök tartoznának. Új Előcsatlakozási Eszköz (IPA) váltaná fel a jelenlegi eszközöket (Phare, ISPA, SAPARD, Törökországra vonatkozó előcsatlakozási rendelet, nyugat-balkánra vonatkozó CARDS) a tagjelölt és potenciálisan tagjelölt országok esetében. Az IPA finanszírozására költenék a 4. fejezet forrásainak 15%-át. Az IPA keretében támogatásban részesülhet az intézményfejlesztés, regionális fejlesztés, határmenti együttműködés, emberi erőforrások fejlesztése, a közösségi vívmányok átvétele. A Bizottság egy új szomszédságpolitikai eszköz (Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz, ENPI) felállítását is javasolja, amelyre szintén a fejezet kiadásainak 15%-át fordítanák.

A szomszédsági politika gyakorlati megvalósítása során lényeges szempontnak kell maradnia, hogy minden szomszéd esetében más tartalommal épüljenek ki a kapcsolatok. Tehát a szomszédsági politikát bilaterális alapon kell megvalósítani, nem egy azonos tartalmú viszonyrendszert kell kialakítani. Ha egy adott ország valamilyen kategóriába került az EU-val kialakított kapcsolati rendszerben, az nem jelentheti azt, hogy nem kerülhet időközben magasabb szintű kategóriába (pl. tagjelölti státuszba és így mondjuk az előcsatlakozási támogatásokra való jogosultak közé.)

Fontos, hogy mind az IPA, mind az ENPI része lesz a határmenti együttműködés támogatása is. Ezen a területen a programok kapcsolódnának a tagországok számára rendelkezésre álló kohéziós politikai források felhasználásához. A tervezett kiadások összege a 2007-es induló évben Románia és Bulgária csatlakozása miatt értelemszerűen jelentős csökkenést mutat 2006-hoz képest.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
4,095	3,325	3,625	3,875	4,225	4,500	4,600	4,800	28,950	teljes kiadás
	-19%	9%	7%	9%	7%	2%	4%	3%	átlagos évi növekedés
	-0,770	0,300	0,250	0,350	0,275	0,100	0,200	17%	növekmény 2006-hoz képest

Fejlesztési és gazdasági együttműködés

A fejlődő országok támogatására egy új Fejlesztési Együttműködési és Gazdasági Együttműködési Eszközt (DCECI) hoznának létre, amely minden IPA és ENPI támogatásokból nem részesülő ország számára biztosítana forrásokat. Az új eszközből folyósítandó támogatások felölelnék a partnerországokkal kötött kétoldalú megállapodásokban és együttműködési menetrendekben kijelölt területeket is. A fejezet kiadásainak 46%-át fordítanák erre a célra. A Bizottság elképzelései szerint ez az új eszköz foglalná magába az Európai Fejlesztési Alap (European Development Fund, EDF) 2007-ben kifutó 9. támogatási időszakát követően az ACP-országoknak szánt támogatásokat is. Ez a javaslat még elég sok bizonytalanságot hordoz magában, mivel a Tanácsban egyhangú szavazásra van szükség az EDF közös költségvetésbe integrálásához. A jelenlegi helyzet alapján úgy tűnik, hogy az alap közös költségvetésbe történő integrálására továbbra sem kerül sor.[23]

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
4,849	4,850	5,200	5,625	5,950	6,350	6,575	6,850	41,400	teljes kiadás
	0%	7%	8%	6%	7%	4%	4%	5%	átlagos évi növekedés
	0,001	0,350	0,425	0,325	0,400	0,225	0,275	41%	növekmény 2006-hoz képest

Az EU mint globális szereplő

A 4. költségvetési fejezet keretében az EU, mint globális szereplő címszó alatt a kiadások 5%-ának erejéig humanitárius segély és válságkezelés, valamint makroszintű pénzügyi segítségnyújtás számára irányoztak elő kiadásokat. Egy ún. Stabilitási Eszközt hoznának létre válságok, biztonságpolitikai fenyegetések, nukleáris biztonsággal összefüggő kérdések kezeléséhez és békefenntartó feladatok ellátásához kapcsolódóan. A Bizottság a makroszintű pénzügyi támogatás (MFA) fenntartását is javasolja, amit azzal indokol, hogy 1990 óta a gazdasági stabilizáció hatékony támogatási formájának bizonyult a FÁK-országai és a Földközi-tenger térségében is. Igazából nem világos a szomszédsági és a fejlesztési együttműködési politikákkal való kapcsolata ennek az eszköznek.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
0,710	1,575	1,625	1,675	1,700	1,750	1,950	2,025	12,300	teljes kiadás
	122%	3%	3%	1%	3%	11%	4%	21%	átlagos évi növekedés
	0,865	0,050	0,050	0,025	0,050	0,200	0,075	185%	növekmény 2006-hoz képest

Hitelgarancia és váratlan válsághelyzetekre vonatkozó segélytartalékok is szerepelnek a 4. költségvetési fejezet kiadásai között.

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
0,442	0,442	0,442	0,442	0,442	0,442	0,442	0,442	3,094	teljes kiadás
	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	átlagos évi növekedés
	0,000	0,000	0,000	0,000	0,000	0,000	0,000	0%	növekmény 2006-hoz képest

8. Adminisztratív kiadások: az 5. költségvetési kiadási fejezet értékelése

Az 5. fejezet tartalmazza az adminisztratív kiadásokat. Fontos változás, hogy a 2007-2013 közötti időszak költségvetésében a Bizottság tevékenységének finanszírozását az adott politikák kiadásainál veszik figyelembe, így az 5. fejezetben szereplő kiadások ezt nem tartalmazzák, aminek megvan a maga logikája, de mindenképpen nehezíti a kiadások áttekinthetőségét. Tehát csak a többi közös intézmény fenntartása, a nyugdíjak és az európai iskolák finanszírozása szerepel ebben a fejezetben. Ugyanilyen számítási módszerrel a jelenlegi költségvetésnek is csak 2,8%-át fordítják az adminisztrációra és ez az arány 2013-ban is változatlan szinten maradna.

Adminisztráció

2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Összesen
3,436	3,675	3,815	3,950	4,090	4,225	4,365	4,500	28,620	teljes kiadás
	7%	4%	4%	4%	3%	3%	3%	4%	átlagos évi növekedés
	0,239	0,140	0,135	0,140	0,135	0,140	0,135	31%	növekmény 2006-hoz képest

9. Magyarország érdekei és a felkészülés kiemelt jelentőségű területei

A 2007-2013 közötti költségvetésről folytatott viták kapcsán mindenekelőtt le kell szögezni, hogy Magyarország számára a nettó egyenleg alakulása az érdekes. A kiadások nagyságát érintő vitákban is ezt kell szem előtt tartani. Kormányzati számítások szerint a minél nagyobb költségvetés az érdekünk, mert a befizetés 1 euróval való emelése a részesedésünket 2 euróval növeli. Ezzel szemben vannak olyan érvek, hogy a GNI 1%-át meghaladó költségvetés az új tagoknak sem lehet érdekük, mert az efeletti befizetésekből 95%-ban már a régi tagok részesülnének. Nehéz megítélni, hogy ez a kijelentés mennyire megalapozott, de a gyakorlatban képviselt álláspontok alapján úgy tűnik, hogy a minél nagyobb költségvetési plafon elérésére törekszik valamennyi kevésbé fejlett tagország.

A modernizáció felgyorsítása

Magyarország számára elsősorban a gazdasági modernizációt, a versenyképesség javulását, a felzárkózást elősegítő transzferek alakulása jelenti a legfontosabb kérdést. Ebben az összefüggésben a legfontosabb cél a kohéziós politikát támogató 1b. költségvetési alfejezetben rendelkezésre álló minél nagyobb összegű támogatások elérése kell hogy legyen. A Bizottság eredeti javaslata alapján akár évi átlag 3,94 milliárd euró támogatást kaphat Magyarország a 4%-os GDP-arányos küszöböt alapul véve[24]. Emellett persze törekedni kell a versenyképesség javulását előmozdító közös politikákra előirányzott 1a. alfejezet keretében elnyerhető források kihasználására is. Az agrárszektor korszerűsítése és a komplex vidékfejlesztési célok tekintetében természetesen érdekünk a 2. költségvetési fejezetben szereplő támogatási formák teremtette lehetőségek kiaknázása is.

Kétségtelen, hogy a legkomolyabb források a kohéziós politika keretében állnak rendelkezésre, még akkor is, ha a 4%-os küszöböt a luxemburgi elnökség által javasolt új megközelítés szerint csökkentenék – ami Magyarország esetében lényegében a GDP 3,6%-ában maximalizált transzfereket tenne csak lehetővé, tehát 10%-kal kisebb összeget, mint amekkora az eredeti bizottsági javaslatban szerepel. Ettől függetlenül is azt lehet mondani, hogy a 2007-től kezdődő időszakban megteremtődhet végre az egyenlő elbánás lehetősége. Hiszen 2004-2006 között összesen 2,8 milliárd euró támogatást használhat fel Magyarország, ami körülbelül a GDP 1,2%-át tesz ki, szemben a görög vagy portugál évi 3-3,5 milliárd eurós támogatással. A 2007-2013 közötti időszakban viszont évente több támogatásra számíthatunk, mint a tagság első 3 évében összesen. (A 2004-2006 közötti 2,8 milliárd euró kötelezettségvállalással szemben, 2007-től évente 3-4 milliárd euró közötti transzfer.)

A Tanácsban elkezdődött vita tükrében azok a korábban megfogalmazódott elképzelések, hogy a 4%-os GDP-arányos transzferekre vonatkozó plafon emelését kellene felvetni, a jelenlegi helyzetben már nem reálisak. Annak ellenére, hogy helytálló az megállapítás, hogy a 4%-os abszorpciós küszöbnek semmiféle tudományos magyarázata nincs és ennél jóval magasabb tőkefelszívó képességet is felmutathat egy adott gazdaság. Főleg olyan helyzetben, amilyenben Magyarország is van: elég a fizikai infrastruktúra általánosan alacsony kiépítettségi szintjére és rossz minőségére utalni. Kis túlzással ki lehet jelenteni, hogy például nincs az az autópálya-építési, vagy vasút-korszerűsítési beruházás, amit ne lenne értelme finanszírozni és nem lenne kimutathatóan kedvező hatása a fejlődésre. Ennek ellenére nem lehet a GDP 4%-át meghaladó kifizetésekre számítani – sőt a jelenlegi helyzet alapján félő, hogy ennél is kevesebbre leszünk jogosultak. Az viszont még tárgyalási kérdés lehet, hogy mi számít bele.

A kohéziós politika keretében felhasználható támogatásokra való felkészülés hazai programalkotási, intézményi és finanszírozási hátterének megfelelő kialakítása alapvető feladat.[25] Kulcskérdés, hogy a 2. Nemzeti Fejlesztési Terv, illetve az új Közösségi Támogatási Keret milyen célokat és prioritásokat fogalmaz meg és milyen operatív programok (OP) keretében valósulnának meg a támogatandó prioritások. Eldöntendő kérdés, hogy lesznek-e regionális operatív programok minden egyes NUTS 2 régió szintjén, vagy továbbra is szektorális OP-k és egy országos ROP lesz, mint a tagság első 3 évében. Ez egy olyan stratégiai döntés, amely lényegében hosszú távon meghatározza a régiók szerepét – legalábbis a fejlesztéspolitika területén. Ha nem lesznek regionális OP-k, akkor félő, hogy a regionalizálás, a decentralizáció, a szubszidiaritás elvének megvalósulása hosszú időre lekerül a napirendről.

További kérdés, hogy ha lesznek regionális OP-k, akkor milyen intézményrendszer szükséges ezek működtetéséhez. Közigazgatási reform lehetőségéről már csak az idő rövidsége miatt sem lehet reálisan gondolkodni, de nem is alakult ki olyan világos koncepció a középszint szerepéről, amelyben a meghatározó politikai erők egyetértenének. Az EU nem is várja el, hogy közigazgatási, vagy önkormányzatisággal rendelkező NUTS 2 szint legyen – ez az adott tagország saját ügye. Azonban regionális OP-khez mindenképpen fejlesztési intézmények működtetésére szükség van. Kérdés, hogy a jelenleg létező regionális fejlesztési tanácsok vagy ügynökségek alkalmasak lehetnek-e arra, hogy a strukturális alapok regionális szintű kezeléséhez kapcsolódó feladatokat ellássák?

A támogatások alakulását az is nagymértékben érinti, hogy a közép-magyarországi régió phasing out, vagy phasing in kezelésben részesül-e. Az előbbi azt jelentené, hogy még az 1. célkitűzés alapján kaphatna kivezető jelleggel támogatást, az utóbbi esetben pedig a 2. célkitűzésbe való bekerülésről lenne szó. A Bizottság a 2. esettel számol. Természetesen az első esetet lenne jó elérni (mert ott nagyobb összegek állnak rendelkezésre), de a probléma az, hogy a régió tényleg már rég átlépte a jogosultsági küszöböt, tehát nem csak a statisztikai hatás miatt kerülne ki. A régió már a csatlakozáskor 86%-on állt és Budapest önmagában elérte az uniós átlagot.

A régió határainak átszabása évek óta húzódó viták forrása, nem reális, hogy most néhány hónapon belül sikerüljön megoldást találni. Természetesen Pest megyének érdeke lenne Budapest leválasztása, de a megye önmagában kicsi a NUTS 2 szinthez, ezért néhány környező megyét lehetne hozzákapcsolni és így jöhetne létre a „lyukas” közép-magyarországi régió – ezzel egyben elismerve Budapest kikerülését a strukturális alapokra az 1. célkitűzés alapján jogosultak köréből. Ez a megközelítés viszont ellentmond annak a regionális fejlesztéspolitikai szemléletmódnak, hogy a főváros és agglomerációja fejlesztéspolitikai szempontból egy egységet kell hogy képezzen (akár közlekedési infrastruktúra-fejlesztésre, vagy szennyvízkezelésre, hulladékgazdálkodásra gondolunk). Így az egymással ellentétes érvek és elérő politikai érdekek miatt is gyakorlatilag patthelyzet alakult ki. Ilyen körülmények között valóban nem lehet reális az átszabásban gondolkodni, viszont megfelelő érvanyagot kellene összegyűjteni a régió minél kedvezőbb átmeneti támogatásához kapcsolódóan.

Az uniós források felhasználásának alapvető feltétele a saját források előteremtése. A társfinanszírozás mértékével kapcsolatban érdekünk, hogy minél magasabb uniós hozzájárulási arányt lehessen elérni. Adott körülmények fennállása esetén a főszabályként meghatározott maximum 75%-os uniós hozzájárulás mértékét 80, vagy akár 85%-ra kellene emelni. A hazai finanszírozás kérdése egyrészt jelenti a központi költségvetéshez kapcsolódó reformot, másrészt a helyi, illetve regionális források előteremtésének problematikáját. Ami a központi költségvetést illeti, jelenleg a fejlesztési források eléggé széttagoltan jelennek meg a költségvetésben és elkülönülnek az uniós forrásokhoz kapcsolódó társfinanszírozástól. Vagyis minden minisztériumnak vannak saját támogatási forrásai (előirányzatok, célelőirányzatok) és ezektől függetlenül külön fejezetben jelennek meg az NFT operatív programjainak társfinanszírozásához kapcsolódó tételek. Ez a 2007-től induló programozási időszakban nem megfelelő szerkezet.

A hazai költségvetési háttér átalakítása az uniós források jelentős növekedése miatt elkerülhetetlen. Egyes számítások szerint a hazai költségvetés fejlesztési forrásainak kb. 80%-át leköti majd a társfinanszírozás biztosítása. Tehát a források átcsoportosítása és alapvetően az új NFT szerkezetének megfelelő kezelése válik szükségessé. Ez természetesen azt is jelenti, hogy az NFT-nek tényleg egy nemzeti fejlesztési tervvé kell válnia, ez nem csak egy olyan dokumentum, amelynek céljait az unió támogatja és emellett van még a hazai támogatási rendszer, hiszen szinte minden forrást leköt majd az NFT finanszírozása. Tehát át kellene térni egy egységes költségvetési támogatási modellre, amelyben az NFT operatív programjai, vagy azok prioritásai jelenthetnék a hazai társfinanszírozás szerkezetét, és az adott irányító hatóságoknál jelennének meg a források, nem pedig egy önálló fejezetben. Pontosítani kell az NFT-n kívüli támogatási programok viszonyát is a magyar fejlesztéspolitikai stratégiához, mert lesznek olyan területek, amelyek az NFT-be nem kerülhetnek bele (azokra a kohéziós politika uniós szabályozása alapján nem adható támogatás). A finanszírozási háttér megteremtéséhez kapcsolódóan válaszokat kell találni a helyi és regionális források előteremtésének problematikájára is.

Földrajzi helyzetből adódó érdekek

Magyarország további érdekeit elsősorban az unión belüli földrajzi elhelyezkedés határozza meg. A földrajzi helyzetből adódóan minden olyan költségvetési kiadási tételhez komoly érdekeink fűződnek, amelyek a határmenti együttműködéssel, a szomszédságpolitikával, vagy a határőrizettel és az ebből adódó bevándorlási- és menekültügyi politikai kérdésekkel foglalkoznak.

A határmenti együttműködés mind az uniós belső határok mentén, mind az EU-n kívüli szomszédos országok irányában alapvető érdeke Magyarországnak. A határmenti együttműködés támogatása hozzájárulhat a természetes gazdasági és kulturális régiókat alkotó térségek közös fejlesztési programjainak kidolgozásához, a gazdasági, kulturális, infrastrukturális, vagy környezetvédelmi együttműködés feltételeinek javításához. Ehhez szorosan kapcsolódik az unió új szomszédságpolitikájából és az egységesülő támogatási eszközök bevezetéséből származó új keretek és lehetőségek minél aktívabb kihasználása a szomszédos EU-n kívüli országokkal kialakított együttműködés során. Ukrajna, Szerbia és Montenegró, valamint Horvátország irányában komplex és eltérő tartalmú kapcsolatok fognak kialakulni az egyes országok hosszú távú unióhoz fűződő viszonya alapján. Magyarországnak érdeke, hogy az így kialakuló közös politikában érintettségének megfelelően részt vegyen és az ezen országoknak megnyíló támogatási keretekkel a saját fejlesztési forrásokat össze tudja kapcsolni. Ez azért is lényeges kérdés, mert a Bizottság által javasolt új Előcsatlakozási Eszköz és szomszédságpolitikai eszköz keretében nyújtandó támogatásoknak része lesz a határmenti együttműködés előmozdítása is. Ezen a területen a programok kapcsolódnának a tagországok számára rendelkezésre álló kohéziós politikai források felhasználásához, így jó lenne erre az érintett szomszédos EU-n kívüli országokkal együttműködve, közösen felkészülni.

Ami a határellenőrzéshez, a menekültügyi politikához kapcsolódó bel- és igazságügyi területeket érintő forrásokat illeti, Magyarországnak lényeges fejlemény, hogy a költségvetésben megjelenik a tagállamok közötti együttműködés és szolidaritás fontossága a külső határok védelmével és a menekültkérdés kezelésével kapcsolatban. A földrajzi helyzetből adódó érintettség miatt a Bizottság által javasolt Menekültügyi Alap és a Külső Határok Ügynökség kezelésében lévő források megfelelő részére mindenképpen számíthat Magyarország.

BruxInfo (2005): Elmozdultak a holtpontról a költségvetési tárgyalások. Pénzügyek, gazdaság. Luxembourg. 2005. április 26. www.bruxinfo.hu

BruxInfo (2005): Kevesebb pénzzel is beérné az EP-jelentéstevő 2007 után. Pénzügyek, gazdaság. Brüsszel. 2005. április 7. www.bruxinfo.hu

BruxInfo (2005): Kezdődhet az álláspontok közelítése a pénzügyi tárgyalásokon. Pénzügyek, gazdaság. Brüsszel. 2005. február 22. www.bruxinfo.hu

European Commission (2004): A new partnership for cohesion. Convergence, competitiveness, cooperation. Third Report on Economic and Social Cohesion. Luxembourg. 2004.

European Commission (2004): Building our common future. Policy changes and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013. COM(2004) 101 final. Brüsszel. 2004.02.10.

European Commission (2004): Financial Perspectives 2007-2013. COM(2004) 487 final. Brüsszel. 2004.07.14.

European Commission (2004): Proposal for a Council regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund. COM(2004) 492 final. Brüsszel. 2004.07.14.

European Commission (2004): Proposal for renewal of the interinstitutional agreement on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure. COM(2004) 498 final. Brüsszel. 2004.07.14.

European Commission DG for Research (2002): New Framework Programme Launched. A Fact Sheet. Brüsszel

Európai Parlament A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága (2005): Jelentéstervezet a kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásairól és költségvetési eszközeiről. Előadó: Reimer Böge. 2005.03.22. PR/561325HU.doc

Hübner, Danuta (2004): Lisbon and Cohesion Policy: Complementary Objectives. UNICE Competitiveness Day. Brussels. 9 December 2004. Speech/04/535

Kengyel Ákos (2002): Az Európai Unió regionális politikája. Aula Kiadó. Budapest

Kengyel Ákos (2004): A közös agrárpolitika. In: Palánkai Tibor (szerk.): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó. Budapest. 2004. 135-140. oldal

Kengyel Ákos (2004): Kutatás-fejlesztési politika. In: Palánkai Tbor (szerk.): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó. Budapest. 2004. 153-159. oldal

Kengyel Ákos (2004): Az EU költségvetésének hosszú távú alakulását befolyásoló körülmények. In: Inotai András (szerk.): EU-tanulmányok I. kötet. Nemzeti Fejlesztési Hivatal. Budapest. 315-350. oldal

Kengyel Ákos (2005): Kohéziós és finanszírozási kritériumok. In: Palánkai Tibor (koordinátor): A magyar gazdaság és társadalom integráció-érettsége, integrációs képessége és felkészültsége. Oktatási Minisztérium Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Program. Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszék Európai Tanulmányi és Oktatási Központ. Budapest. 2005. 207-289. oldal

[1] egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszék Európai Tanulmányi és Oktatási Központ

[2] A tanulmány kézirata 2005. május 9-én került lezárásra, ezért a szövegben szereplő elemzések, következtetések és javaslatok az addig ismertté vált dokumentumok és kialakult álláspontok tükrében fogalmazódtak meg.

[3] European Commission: Building our common future. Policy changes and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013. COM(2004) 101 final. Brüsszel. 2004.02.10.

[4] European Commission: Financial Perspectives 2007-2013. COM(2004) 487 final. Brüsszel. 2004.07.14.

[5] Lásd: Kengyel Ákos: Az EU költségvetésének hosszú távú alakulását befolyásoló körülmények. In: Inotai András (szerk.): EU-tanulmányok I. kötet. Nemzeti Fejlesztési Hivatal. Budapest. 2004. 315-350. oldal

[6] Lásd: BruxInfo: Kevesebb pénzzel is beérné az EP-jelentéstevő 2007 után. Pénzügyek, gazdaság. Brüsszel. 2005. április 7.

[7] Már a MacDougall-jelentés is a GDP 20-25 százalékát kitevõ interregionális erőforrástranszfer szükségességéről ír, amely egy mérsékelt különbségekkel jellemzett föderális Európához szükséges lenne, míg egy lazább szövetség esetén elegendő lehet a GDP 5-7 százaléka is. Az akkori kilenc tagú EU-ban a tagállamokon belüli regionális jövedelemkülönbségek legalább akkorák voltak, mint a tagok között fennálló egyenlőtlenségek. A négy legnagyobb tagországot vizsgálva a MacDougall-jelentés kimutatta, hogy a nemzeti költségvetés különböző csatornáin keresztül igen jelentős redisztribúcióra kerül sor az egyes régiók között. Ezeknek az elosztási rendszereknek köszönhetően átlagosan 40 százalékkal mérséklődnek a regionális jövedelemkülönbségek. Lásd: Kengyel Ákos: Az Európai Unió regionális politikája. Aula Kiadó. Budapest. 2002. 140-142. oldal

[8] Európai Parlament A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága: Jelentéstervezet a kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásairól és költségvetési eszközeiről. Előadó: Reimer Böge. 2005.03.22. PR/561325HU.doc. 6. oldal

[9] Lásd: BruxInfo: Elmozdultak a holtpontról a költségvetési tárgyalások. Pénzügyek, gazdaság. Luxembourg. 2005. április 26.

[10] Az egyes kiadási fejezetek tartalmának magyarázatát és indokoltságát legjobban a Bizottság második, 2004. júliusi közleménye adja meg. Lásd: COM(2004) 487 final

[11] Ez utóbbit szinte kivétel nélkül elutasították a tagországok. Lásd: BruxInfo: Kezdődhet az álláspontok közelítése a pénzügyi tárgyalásokon. Pénzügyek, gazdaság. Brüsszel. 2005. február 22.

[12] Lásd: Kengyel Ákos: Kutatás-fejlesztési politika. In: Palánkai Tbor (szerk.): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó. Budapest. 2004. 153-159. oldal

[13] Az 1984-1987 közötti 3,75 milliárd ECU-t kitevő támogatás 1987-1991 között 5,4 milliárd ECU-re, 1990-1994 között 5,7 milliárd ECU-re, 1994-1998 között 13,2 milliárd ECU-re, 1998-2002 között 14,9 milliárd euróra nőtt. Lásd: European Commission DG for Research: New Framework Programme Launched. A Fact Sheet. Brüsszel. 2002.

[14] Érdekesség, hogy az Európai Parlament egyetért a különálló programok egyetlen eszközbe történő összevonásával, de felhívja a figyelmet az olyan jól ismert „márkanevek”, mint az Erasmus megőrzésének fontosságára. Lásd: Európai Parlament A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága: i.m. 9. oldal

[15] A szolidaritás ilyen alacsony fokát már csak az sem indokolná, hogy a transzferek jelentős része amúgy is visszaáramlik a fő nettó befizető tagországok gazdaságába. A tapasztalatok azt mutatják, hogy gépek, berendezések, beruházási javak importjának ellentételezéseként a strukturális alapok támogatásainak átlagosan 25%-a visszaáramlik a fejlettebb tagországokba. Az arány különösen magas Görögország (a kiadások 42%-a) és Portugália (35%) esetében. Lásd: European Commission: A new partnership for cohesion. Convergence, competitiveness, cooperation. Third Report on Economic and Social Cohesion. Luxembourg. 2004.

[16] Lásd: Kengyel Ákos: Az Európai Unió regionális politikája. Aula Kiadó. Budapest. 2002. 19-44. oldal

[17] Ezt a felismerést erősíti meg Danuta Hübner regionális politikáért felelős biztos álláspontja is. Lásd a Bizottság honlapján (www.europa.eu.int): Danuta Hübner: Lisbon and Cohesion Policy: Complementary Objectives. UNICE Competitiveness Day. Brussels. 9 December 2004. Speech/04/535

[18] Lásd: BruxInfo: Elmozdultak a holtpontról a költségvetési tárgyalások. Pénzügyek, gazdaság. Luxembourg. 2005. április 26.

[19] Az n+2 szabály értelmében a strukturális alapok támogatásai az adott évhez képest még 2 évig állnak rendelkezésre. Ha addig nem sikerül lekötni a pénzeket, akkor bennragadnak az unió költségvetésében.

[20] Lásd: European Commission: Proposal for a Council regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund. COM(2004) 492 final. Brüsszel. 2004.07.14.

[21] Lásd: Európai Parlament A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága: i.m. 8. oldal

[22] Lásd: Kengyel Ákos: A közös agrárpolitika. In: Palánkai Tibor (szerk.): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó. Budapest. 2004. 135-140. oldal

[23] Az Európai Parlament is arra a következtetésre jutott, hogy – bár eredetileg támogatta az alap beolvasztását a költségvetésbe – a kialakult helyzetben ez veszélyeztetheti más politikák pénzügyi támogatását, ezért a jövőben is maradjon a költségvetéstől elkülönülve. Lásd: Európai Parlament A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásaival és költségvetési eszközeivel foglalkozó ideiglenes bizottsága: i.m. 14. oldal

[24] A javaslat regionális konvergencia támogatására 2,41 milliárd eurót, a Kohéziós Alapból 0,98 milliárd eurót, valós konvergencia miatt a 2. célkitűzésbe való bevezetésre a közép-magyarországi régió esetében („phasing in”) 0,15 milliárd eurót, vidékfejlesztésre 0,4 milliárd eurót fordítana évi átlagban.

[25] Lásd: Kengyel Ákos: Kohéziós és finanszírozási kritériumok. In: Palánkai Tibor (koordinátor): A magyar gazdaság és társadalom integráció-érettsége, integrációs képessége és felkészültsége. Oktatási Minisztérium Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Program. Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszék Európai Tanulmányi és Oktatási Központ. Budapest. 2005. 207-289. oldal